中山市非税收入管理办公室于2004年9月经中山市政府批准成立，2005年3月28日正式挂牌运作。自成立以来，中山市非税办不断规范和加强政府非税收入管理，制订非税收入管理操作的具体办法，创新非税收入管理机制，积极探索建立非税收入征管新模式，在扩大管理范围、规范公共资源管理、建立健全监督机制等方面开展了有益的尝试，取得一定成效。2006年中山市市级非税收入33.78亿元，比上年增长7.35%，实现政府非税收入的持续稳定增长。
　　一、基本做法
　　（一）领导重视，建立完善非税收入管理的组织和制度架构。
　　市委、市政府高度重视非税收入管理工作，2004年下半年至2005年初，经过积极酝酿和筹划，市财政局着手搭建新型的非税管理架构。首先，成立市非税收入管理工作领导小组和市非税收入管理办公室，在全省地级市中率先建立政府非税收入专门管理机构。撤消市财政局原综合规划科、土地基金会、票据管理中心，相关人员抽调到新设立的非税收入管理办公室。市非税办定为副处级单位，事业编制20名，内设收费一科、收费二科和票据监管科。通过完善机构设置和配置专业人员，为开展非税收入管理工作提供了组织保障。其次，整合管理职能，彻底改变过去政府非税收入“谁收谁用谁管”的传统做法，按照政府非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政，执收权在部门”的原则，出台关于加强非税收入管理工作的意见等一系列规范性文件，明确政府非税收入的定义、部门职责及管理权限，明确市非税收入管理领导小组行使决策职能，负责制定全市政府非税收入管理的政策，协调各部门的关系；市非税收入管理办公室负责具体的管理工作，包括制定全市政府非税收入管理的实施办法，编制政府非税收入年度计划，统一管理政府非税收入资金，监督各执收执罚部门贯彻落实各项政策等；执收执罚权则保留在部门，并确保非税收入资金及时足额缴入财政专户。通过重新界定各部门之间的管理权责，统一非税收入的管理行为，初步形成统一领导、分工明确、各负其责、协调配合的组织管理体系和制度框架。
　　（二）规范运行操作，完善非税收入统一收缴管理体制。
　　鉴于中山市非税收入管理改革尚在探索阶段，因此，非税办成立后，认真学习借鉴周边城市管理经验，结合实际，以健全工作机制、实现规范运作为重点，着手对非税收入的收缴管理模式进行多项改革。
　　第一，完善收入收缴程序，严格征收管理。一是配合国库改革的实施，全面取消各执行单位收入过渡户，仅保留零余额帐户和历年资金结余帐户，单位的全部收入必须直缴国库或财政专户，并全面推行非税收入委托银行代收的收缴分离管理办法，有效防止单位对资金的截留和挪用，保证财政资金的安全。目前中山市所有行政事业性收费、罚没收入、教育收费都实行银行代收，实行“单位开票、银行代收、以票管收、财政统管”的做法，便于资金的统一调度，进一步加强财政对非税收入的管理。二是规范路桥资金管理。2003年中山市全面实行路桥车辆通行费年票制管理，路桥收费及收购资金全部纳入“收支两条线”管理，并结合财政预、决算及基建预、决算管理，做到规范操作，保证还贷，合理使用。三是加强财政票据管理，以票管收。为从源头控制非税收入，达到以票控款的目的，从强化票据管理入手，按照非税办的职能，将原票据中心设置成非税办的其中一个科室改为票据监管科。合理设置票据管理机构，加强非税办对各管理职能科室调控，强化对非税收入的管理工作。非税办成立后，加强对票据的购领、核销工作，所有收费、基金、罚款票据统一归口非税办管理。坚持以票控费，对财政票据实行“凭证购票，限量供应，缴旧领新，按时结算，票款同步”的管理办法，实现票据发放、缴销与监督资金入库的“三位一体”。
　　第二，加强信息化建设。一是开发建立“收费项目管理系统”、“票据管理系统”、“代理银行收支系统”。收费项目管理系统亦即“物价许可证”登记系统，采取“许可证登记——收费收入——票据管理”三点一线的管理方式，财政部门可通过实时掌握收费许可证登记、变更的有关信息，及时调整票据的发放，并根据收费项目核对专户收入，保证收费收入的准确、完整。“代理银行收支系统”实现财政部门对非税收入分单位、分项目的统计，并根据收入情况统筹预算外支出、收入上缴财政等项目的分配；在“代理银行收支系统”中，财政部门、代理银行及收缴收入的各有关单位使用一致的代码进行收费收缴及统计，并可通过internet实现对收费收支情况的实时查询。“票据管理系统”通过电脑操作，简化手工核销票据工作，保证了票据核销在时间上、数据上的准确性。二是建立健全与银行信息交换系统。包括健全与建行信息共享系统，在建行网上查询系统中增加收入抵减退库数功能，使建行网上查询系统更加完善，功能更加齐全；建立工行网上查询系统，对在工行开设的教育收费、资产收入专户等财政专户实现网上查询功能；农行财政专户网上查询系统正在建设之中。三是在财政信息网中增设“政府非税收入网”，利用网站发布有关非税收入管理信息，宣传非税政策，对行政事业性收费项目进行公示，接受群众监督。
　　第三，强化“收支两条线”管理，加大征收力度。一是扩大“收支两条线”管理的覆盖面。除将全部的行政事业性收费单位纳入“收支两条线”管理之外，还将代行政府职能的社会团体以及其他依法利用政府权利、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务的组织取得的收入、经营服务性收费的事业单位的收入纳入“收支两条线”管理。目前全市纳入“收支两条线”管理的部门有54个、单位141个。其中：行政事业单位有建设局、国土资源局、公路局、市委党校等98个，经营服务性收费单位包括中山日报、中山广播电视台、疾病预防控制中心、建设工程质量检测站等15个，场馆类经营服务性收费单位包括青少年活动中心、离退休老干部活动中心、博物馆、科学馆、文化艺术中心等11个，代行政府职能的社会团体、组织包括归国华侨联合会、环境学会、红十字会等3个单位，市属学校包括中心小学、市一中、纪念中学、电子科技大学等14个单位。二是结合资产管理改革，加强国有资产出租收入管理。全市各行政事业单位自有物业由各单位自行出租，部分单位对物业出租疏于管理，造成出租收入减少，收入流失严重。为此，在2006年7月对国有资产出租管理进行改革，实行实物资产和资金管理相分离。由市财政局资产科委托市土地物业开发公司对各单位的出租资产进行统一管理，出租收入由土地物业开发公司收取后全额上缴非税办，纳入“资产收入专户”，实行“收支两条线”管理。三是以深化“收支两条线”管理改革为契机，研究制定收入征管的激励和约束机制，制定和完善《市级收费收入激励办法》和《公共场馆绩效考核办法》，科学核定部门收支，降低执收运行成本，对执收单位超过年度基数的收入部分按照一定的比例返回给执收单位用于补充公用经费或者弥补超收成本，部分收费项目实行考核奖励，通过建立激励机制和约束机制提高执收单位的积极性，以达到应收尽收、防止非税收入的流失。
　　（三）挖掘潜力，拓宽非税收入增收渠道。
　　为增加政府非税收入，市非税办以加强国有资产（资源）有偿使用收入管理为突破口，创新公共资源管理模式，制订国有资源（资产）使用权有偿转让的工作制度和操作规程，将国有资产和城市公共资源等政府资源纳入统一管理，并积极探索政府控制特定行业实施特许经营权的可行性，选取试点行业稳步推进。
　　一是转让出租小汽车经营权。2004年和2005年，全市共进行两次出租小汽车营运牌照经营权公开招投标，共出让600辆车6年的营运牌照经营权，每年为政府增加收入300万元。
　　二是拍卖采石矿权。2005年12月8日，首次以公开拍卖的形式让出神湾古宥村刘三妹山、南朗东濠涌村九坑山两个采石矿权，拍卖收入达1000万元。2006年3月再次成功拍出三乡南龙村南坑采石矿权，为财政每年增加收入360万元。两次成功拍卖采石场经营权，实现收入1360万元。
　　三是拍卖小汽车号牌。2005年12月至2006年11月，成功举办5次小汽车号牌竞价发放会，拍卖小汽车号牌892个，均价为2.62万元，成交金额共2200.6万元，实际入库金额为2134.1万元，拍卖所得款项全部缴入市财政专户。
　　四是积极准备出让网吧经营权。已由市文化局制定网吧经营权有偿转让的实施方案，委托拍卖机构也已在8月16日通过摇珠确定。计划通过将网吧经营权向社会进行公开拍卖的方式，引入公开竞争机制，逐步实现对政府控制特殊行业的有偿使用，进一步规范行业管理。
　　五是探讨转让加油站特许经营权。目前正在研究制订加油站特许经营权管理办法，对新建加油站的规划布点、加油站征地、经营许可证的取得等问题进行论证，预计第四季度可以出台新建加油站特许经营权管理办法。下一步，将结合《行政许可法》的实施和行政审批制度改革，对全市的公共资源与企业正常经营的许可范围进行全面界定，加快推进公共资源的有偿使用步伐，进一步挖掘非税收入潜力。
　　（四）建立健全监督机制， 提高非税综合管理水平。
　　近年来，在建立健全政府非税收入管理的监督制度等方面也进行有益探索，特别是注重与部门预算、国库集中收付、政府采购等财政管理制度改革的有机结合。首先，国库集中收付改革取消单位的所有银行账户，将各单位的所有收入全部缴入国库或财政专户，从制度上割断部门与收费资金的联系，并加强对非税资金支出的审核，为非税收入的管理和监督提供有利条件。二是加强信息化建设，建立非税收入三大信息系统，各部门数据共享，网上实时动态查询收费项目和收费收入，有利于监督各执收执罚单位的财政收支，有效堵塞管理漏洞。同时，实行收费公示，政务公开，完善委托银行代收代缴、执罚分离等措施，既方便群众办事，更有利于群众和社会监督。三是财政、物价、纪检、监察等部门积极配合，加强监督检查，形成强大的监管合力。例如财政部门对各单位票据的使用情况定期进行全面的检查，对检查中发现的问题及时进行处理，从源头上对非税收入进行监控；审计、监察部门加强对预算外资金的核查力度，通过财政检查、审计检查和纪检、监督的查处，增强单位遵守非税收入征管制度的自觉性和主动性，促进部门单位依法依规收费和执罚，产生良好的监督效果。
　　（五）扩大改革覆盖面，加强对镇区非税收入管理工作的指导。
　　随着对非税收入管理工作认识的深化，为加大非税管理工作向纵深扩展的力度，同时，缓解镇区日益突出的财政收支矛盾，市非税办加大对镇区非税收入管理工作的指导和监督。一是通过按规定对照检查等形式，帮助镇区建立非税收入管理的相关制度。二是召开工作现场会，介绍先进镇区的做法和经验，督促镇区加强对政府非税收入的管理，火炬区、小榄、黄圃等镇区在公共资源管理和非税收入的征缴方面都取得较好的成效。2006年，各镇区累计实现非税收入30.01亿元，增长15.06%。三是进一步推广应用“票据管理系统”，为各镇区配备相应的软件和设备，使票据管理系统在全市24个镇区财政所全面启用，使用率达100%，为镇区非税收入的征管进一步搭建技术支撑平台，提高了工作效率。四是要求镇区建立电子报表报送制度，及时掌握镇区非税收入进度的有关信息，保证收费收入的及时足额入库，为市镇两级非税收入的增长奠定了基础。
　　

　　二、主要成效
　　（一）更新理财观念。长期以来，人们对非税收入的认识存在误区，认为应该谁收谁管，部门单位都认为他们收取的是单位的自有资金，对这一部分资金的财政性属性不够明确。通过实施非税收入征管改革，使人们转变观念，打破非税收入所有权、分配权和使用权归单位的思想，基本形成非税收入“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政、执收权在单位”的新理念，为全面落实“收支两条线”打下坚实的基础。
　　（二）形成新的财政管理机制。实行非税收入统一征管改革，呈现四个变化：一是管理体制的改变。非税收入由部门收取、部门分管变为政府统收、财政统管，并由多元化分配变为了财政部门预算分配，基本实现“三权”归位。二是职能作用的改变。缴款方式实行银行代收的变革，强化财政对非税收入的统筹管理职能。三是分配格局的改变。通过核定部门收支，实行零基预算，提高财政分配效益。四是财政平衡基础的改变，改革的推行是对政府收入的重新分配，非税收入的统一收缴管理,把非税收入与预算资金协调运作,充盈了国库,解决财力分散的问题,增强政府综合财力，提高财政综合平衡、合理再分配的能力。
　　（三）非税收入的规模不断扩大。非税收入概念的提出，对创新政府收入体系，规范政府收入分配制度，壮大地方财政实力具有重要意义。成立非税办以来，先后对城区户外广告经营权、出租汽车经营权、采石场经营权、汽车号牌使用权进行拍卖招标，每年为政府带来数千万元收入。同时还开征货物港务费、恢复对新增建设用地征收土地出让金及土地闲置费、提高公建配套费标准等，为政府增加非税收入过亿元。2003年全市本级非税收入总额为23.11亿元，2004年为29.88亿元，2005年市级非税收入比2003年增加8.4亿元，占财政预算收入（含预算内、外收入）的比重提高了17个百分点。
　　（四）促进党风廉政建设。一是通过规范收费行为，提高收费的透明度，从源头上抑制“三乱”的发生；二是对非税收入的财政统管，避免了非税收入管理失控，可以规范支出，有效堵塞开支漏洞；三是非税收入罚缴分离有利于执收执罚部门依法行政，改善执收执罚部门的形象，促进执收执罚队伍建设，优化经济建设软环境。（市财政局）