一、土地制度
　　农村土地联产承包责任制　中共十一届三中全会以后，改革农村经济体制，逐步建立多种形式的家庭联产承包责任制。包干到户的基础是土地集体所有制，农户和集体保持承包关系，由集体实行稻田秧地、品种安排、水利排灌、机耕计划、农田基建的“五统一”管理和使用土地，接受国家的计划指导，实行公共提留统一安排军属、“五保户”、困难户的生活，有的地方还统一规划进行农业基本建设。

　　1978年冬，板芙公社四联大队二围生产队最早在中山推行包产到户。1980年早造，全县有485个生产队联产到劳动力，占全县禾田生产队总数的15.2%。至1983年，全县3849个生产队中，3737个生产队实行大包干，占生产队总数的97%，93个队包产到户，占2.4%；全县农村已基本实现土地的“包干”化。1992年，把完善土地承包制度和搞活土地使用权作为农村土地制度改革的主要方向，促进土地连片集中和使用权合理流动，推动农业向适度规模经营发展。1997年，全市各类型农业专业户（或企业）4374户，其中种植业1822户，养殖业2409户，综合经营143户，占全市农业总户数的1.9%，经营土地面积1.51万公顷，占全市农业用地面积的22.5%。2001年，在小榄、东升、古镇三个镇开展农村产权制度改革试点，探索和推进农村股份合作制；年底，小榄镇初步完成改革。

　　城市土地全面国有化　执行1982年颁布的新《宪法》和1986年颁布的《土地管理法》，对市区范围内的全民、集体和私人所有的房屋及其所使用的土地重新登记审查确认，发给新的房屋所有权证和国有土地使用证，彻底解决城市土地私有权问题，实现城市土地国有化，原房地产所有者只享有对土地的使用权。

　　土地使用制度改革　1979年改革开放前，按照国家《宪法》：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。国家建设需要征用集体土地，由用地单位以给予征地补偿的办法取得；凡经批准使用国有土地，则由土地管理部门无偿、无限期划拨给使用单位。改革开放后，原有的土地使用制度不能适应经济建设发展的需要，1988年，宪法修正案和新土地管理法允许土地出租及国有和集体所有土地的使用权可依法转让，分离国有土地所有权与使用权，规定国家依法实行国有土地有偿使用制度，从根本上改革长期以来无偿划拨使用国有土地的旧土地使用制度。中山市是全省继深圳等经济特区和广州经济技术开发区后，第一批试行土地使用制度改革的4个县市之一。1991年起，借鉴经济特区的经验，逐步推行土地使用制度改革。1992年1月28日，首次举行国有土地使用权拍卖会，拍卖3幅地块，以高出底价28.7%—116.8%的价位成交。随后建立起由市政府严格垄断的土地一级市场和开放搞活土地使用权的二、三级市场，初步建立土地使用权有偿使用的流通机制；在城区范围内实行统一规划、统一征地、统一出让、统一管理、统一审批的“五统一”土地管理制度，逐步完善土地使用制度改革。

二、农用地(耕地)管理
　　垦复基金制度　1980年起，全县、市经济高速发展，非农业建设占用耕地剧增，耕地面积剧减。执行省政府1986年10月颁布的非农建设占用土地缴纳垦复金制度，严格控制非农业建设占用耕地，尽快开发利用荒地、荒滩等土地后备资源，保证耕地面积的相对稳定，保障农业生产的持续发展。向在中山辖境内占用农用土地进行非农业建设的单位和个人征收土地垦复金，土地垦复金按省20%、市80%的比例安排使用。各级政府留成的土地垦复金，纳入同级农业发展基金管理，其中50%作为土地开发专项资金，由国土部门安排用于开垦宜耕土地和改造现有耕地；50%作为扶持以粮食生产为主的农业综合开发专项资金，由农业部门会同国土部门安排用于基本农田保护区建设，发展粮食生产。1999年1月1日，实施新修改的《土地管理法》，废止垦复基金制度，改为征收耕地开垦费。

　　耕地目标责任制与基本农田保护区　1990年6月25日，执行省政府决定，建立保护、开垦耕地任期目标责任制，规定耕地保有量、非农业建设占用耕地和开垦耕地的指标及建立包括商品粮基地、高产稳产农田、城市和工矿区菜地、名特优农产品基地、省道和国道两旁耕地在内的农田保护区等保护耕地的措施，由各级政府分别与上一级政府签订基本农田保护责任书，每年检查一次。

　　1991年8月，市政府与省政府签订第一期耕地保护目标责任书（1991年8月至1992年12月），责任制指标要求到1992年底全市耕地保有量不少于69600公顷。1992年12月，与省政府签订第二期责任书（1993—1997年），要求到1997年末全市耕地保有量为68587公顷，基本农田保护区面积为50000公顷。市政府于1993年3月与28个镇（区）签订责任书，1994年修订耕地保护责任目标，划定基本农田保护区50193.13公顷，占全市耕地面积的73%，超额完成省下达50000公顷（折合75万亩）的任务指标；1995年，在全市农田保护区中划出一级永久保护区26600公顷，其余为二级保护区，保护期至2020年；年内，全市查出闲置丢荒土地2866.6公顷，其中已批建设用地闲置1200公顷，丢荒的1666.6公顷；市政府贴息贷款2000万元复耕这些土地，组织灭荒复耕2695.4公顷，复耕率达94%。1995年2月，省政府在中山召开全省查荒灭荒现场会议。1996年底，全市有基本农田保护区面积50193公顷，查出闲置丢荒土地524.9公顷，市政府补贴100万元复耕和贴息贷款支持“三高”农业重点项目，各镇（区）投入1073万元灭荒；复耕475.3公顷，占应复耕数的90.5%。1997年10月，中山顺利通过省政府第二期耕地保护目标责任考核验收，其中耕地保有量68693公顷，比省下达任务超106公顷；5年内非农业建设占用耕地3440公顷，开发垦复新增耕地面积为2480公顷，分别比省下达指标减少93公顷和超出13公顷。1997年12月，与省政府签订第三期（1998—2002年）责任书，要求到2002年末全市基本农田保护区面积为50565公顷。市政府于1998年初与各镇（区）签订第三期责任书。2000年，结合土地利用总体规划，将基本农田保护区指标任务47433公顷下达到各镇（区），推行补充耕地验收制度，首次验收试点横门围垦区西一围的开发耕地。2001年，结合各镇（区）土地利用总体规划，调整镇（区）的保护区指标，有利于耕地的长远保护。2004年5月，治理整顿土地市场，半年的停止审批办理农地转用手续，暂缓新的建设用地报批和农村集体建设用地流转；清查39个开发区和园区，保留开发区和市民营科技园，撤销其余37个园区，划定71.15万亩基本农田保护区。

　　围海造田　中山的围海造田历史开始于宋代，建国后围垦成效更显著。1971年成立中山县围垦指挥部，大规模围垦磨刀门和横门2个主要垦区。

　　横门垦区位于市境东部的海滨地带，共有滩涂约1.07万公顷，于1972年起组织人力围海造田。当时位于横门南汊以西的横门成田面积较大，有3000亩。1981年中山县围垦公司成立，加强对横门垦区的经营管理，加快围海造田，提高经济效益；至1987年，围垦公司已围垦造田348公顷。

　　1986—1994年，中山投入土地后备资源开发的资金达1.8亿元，围垦滩涂3667公顷；开发宜农山地2333公顷。1995年，投入围垦资金2500万元，围垦造地340公顷。1996年，广东省投入资金40万元，中山市投资63万元，围垦滩涂353.3公顷。1997年，中山市投入资金1890万元，围垦滩涂370公顷。1999年，执行省海洋与水产厅和省国土厅关于围海、填海需经省政府批准的规定，中山停止围海造田。

三、建设用地管理
　　建设用地审批　建设用地包括国家建设用地和乡镇建设用地（含农民个人建房用地）两大类。1980年5月，县政府成立地政办公室，加强管理农村土地征用。1986年5月成立市国土局，加强用地审批管理，清理非农建设用地（下简称“清地”），查出从1982年6月至1986年4月全市非农建设占用土地1124.7公顷。1987年，“清地”补办手续866.7公顷，占“清地”应补手续的80%，批准用地44.97公顷。1991年，由于建设番中公路、中山港新区、竹苑新村、中山温泉高尔夫球场等大型项目以及外商投资企业增多，全年建设用地量为384公顷。1995年，加强控制中心城区土地，保障市属项目用地供给，全年审批征用土地282宗510.1公顷。1996年，建设用地以消化闲置土地为主，占非农建设用地总量的75%，年内审批非农建设用地712宗755.5公顷，比省下达中山市的非农建设用地指标超出155.5公顷。1997年4月15日至1998年底，共查出历史违法用地8533.2公顷，办理非农建设用地2040宗2534.7公顷。1998年，市国土部门参与计划部门组织的立项会审，审核拟立项目用地，并按土地利用总体规划及城市规划的要求，引导建设项目消化调整使用存量土地；年内消化调整存量土地21宗21.3公顷。同时，开始调查中心城区闲置用地，逐宗摸清城区闲置用地情况，为实施闲置土地的招标拍卖作准备。1999年，建设用地主要利用征而未用的闲置土地和非耕地，以办理和完善历史违法用地手续为主，调整用地和保障项目用地，共办理历史违法用地1349宗1127.93公顷，办理补出让、改功能、更名等用地审批839宗882公顷。2000年，继续消化盘活存量土地，完成存量土地审批2086宗977.72公顷，办理补出让、调整用地位置、建设用地更名、改变土地用途1355宗643.93公顷。2005年，向省上报39批次新增建设用地，面积1306公顷。

　　用地计划　1987年，执行国家建设用地计划管理暂行办法。1988年起，每年由国家、省、市逐级下达非农建设用地计划指标，确定非农建设占用耕地的指令性指标和占用非耕地指标。各级政府审批用地不得突破指标，需要追加指标的，报上级政府审批；未取得用地计划指标的建设项目，规划部门不安排选址，国土部门不审批用地。建设用地指标分为国家建设用地、乡镇集体建设用地、农村个人建房用地3项指标。1993年起，根据省的要求，在建设用地计划指标中增列房地产业、土地出让和开发区建设用地3项控制指标。1999年实施新土地管理法，土地利用年度计划包括农用地转用、耕地保有量和土地开发整理3项计划指标。

1989—2005年中山市年度建设用地计划表

注：2004年度由于国家实施宏观调控，省人民政府没有正式下达本年度建设用地指标。

　　征用土地管理　1979年改革开放后，非农业用地增多，县、市政府陆续制订补充规定，加强非农业建设用地管理。1981年4月，县政府制止农村建房侵占耕地；1989年5月起实现市政府对城乡土地的统一管理，建立由国土局实施管理，以城市规划为龙头，征拨土地由主管市长“一支笔”审批，开发使用统一运转的土地征地管理机制。1992年，市政府在城区范围内对土地实行统一规划、统一征地、统一开发、统一划拨、统一出让，在镇（区）由镇政府实行统一规划、统一征地、统一开发。1993—1994年，以“强化管理，从严审批，消化完善，发挥效益”为土地管理的指导思想，建立土地基金制度，提高征地补偿费，增加征地透明度，健全监督机制等。1996年，按照“控制总量，盘活存量，消化限制，减少增量，保证重点”的原则落实建设用地各项管理措施。1999年1月1日实施新土地管理法后，重点保护耕地，执行以土地利用总体规划和土地利用年度计划为核心的土地用途管制制度，按规定向省上交土地利用总体规划、占用农用地特别是耕地和征地三个方面的审批权；土地管理指导思想，变保障建设用地供应为主转为切实保护耕地为主；土地管理方式，从分级限额审批变为用途管制；土地管理手段，从以行政管理为主变为以行政、经济、法律、技术的综合手段为主；土地利用方式，由需求决定供给变为供给引导和制约需求。1987—2005年，累计征用土地119679亩。

1987—2005年中山市各类建设用地情况表

注：1997年4月至2002年12月底的用地主要为消化存量土地。

　　出让土地使用权　1988年底，中山引入珠海、深圳两市有偿出让土地的经验，制定《中山市国有土地有偿使用暂行办法》，由市政府审批土地使用权的出让，由市国土部门实施和监督；国土部门会同有关部门拟订方案，按法定审批权限报经批准后，采用协议、招标或拍卖方式出让，与土地使用者签订土地使用权出让合同，约定出让地块、使用年期、出让金（地价）及土地使用条件等。1991年，稳步推进土地使用制度改革；同年底，对“三资”企业用地、经营性用地全部以协议形式实行有偿有期出让。1992年，市政府推广珠海市土地管理“五统一”经验，在城区范围内实行统一规划、统一征地、统一开发、统一划拨、统一出让，并引进竞争机制，推进土地使用制度改革，制定发展城乡房地产业开发建设管理措施。市政府批准开发金斗湾、翠亨村、港口大丰、城区彩虹村等规划小区，组建市地产公司统一负责土地出让的前期开发。1993—1994年，在扩大有偿出让土地范围的同时，采取综合措施，引进项目资金，使房地产市场平稳发展。在出让土地使用权方式中以协议出让总量最多，招标、拍卖的出让方式因市场等多方面的原因难以普遍采用。1988—2005年，累计出让土地137948.05亩。

1989—2005年中山市出让土地情况表

注：1997年4月至2002年12月底的用地主要为消化存量土地。

　　出让土地使用权　1988年底，中山引入珠海、深圳两市有偿出让土地的经验，制定《中山市国有土地有偿使用暂行办法》，由市政府审批土地使用权的出让，由市国土部门实施和监督；国土部门会同有关部门拟订方案，按法定审批权限报经批准后，采用协议、招标或拍卖方式出让，与土地使用者签订土地使用权出让合同，约定出让地块、使用年期、出让金（地价）及土地使用条件等。1991年，稳步推进土地使用制度改革；同年底，对“三资”企业用地、经营性用地全部以协议形式实行有偿有期出让。1992年，市政府推广珠海市土地管理“五统一”经验，在城区范围内实行统一规划、统一征地、统一开发、统一划拨、统一出让，并引进竞争机制，推进土地使用制度改革，制定发展城乡房地产业开发建设管理措施。市政府批准开发金斗湾、翠亨村、港口大丰、城区彩虹村等规划小区，组建市地产公司统一负责土地出让的前期开发。1993—1994年，在扩大有偿出让土地范围的同时，采取综合措施，引进项目资金，使房地产市场平稳发展。在出让土地使用权方式中以协议出让总量最多，招标、拍卖的出让方式因市场等多方面的原因难以普遍采用。1988—2005年，累计出让土地137948.05亩。

1989—2005年中山市出让土地情况表
 

       土地收购储备　2003年4月4日组建市土地储备中心，制订收购储备计划；对符合收购条件的土地进行收购；依法收回违法用地、闲置土地和无主土地；对收购储备的土地进行拆迁、整理和出让前的合理利用；筹集、运作和管理土地收购、储备和预出让资金。第一层面由市政府分管领导和监察局、发展计划局、建设局、国土资源局、规划局、财政局、经贸局、农业局、审计局主要领导组成市土地收购储备管理委员会，宏观决策土地储备；第二层面是管理机构国土资源局；第三层面是执行机构土地储备中心，实施土地收购、储备及供地的前期准备。2003年，中山土地储备库存9000亩土地，办理土地使用证153宗。供地方面，受市政府委托，出让土地1宗99亩；划拨土地5宗1088亩，收取地价款1.8亿元。2003—2005年，累计出让土地12宗1812.5969亩；配合政府项目建设，划拨土地23宗1834.56亩。

　　至2005年，累计储备土地10238亩。

　　农村集体非农建设用地　1999年后，规定每户村民宅基地的标准不能超120平方米，执行“一户一宅”的建房政策。

　　建设用地税费　1987年开始征收占用耕地建房或从事其他非农建设的单位和个人的耕地占用税，以每亩2000元计收，农村居民在规定范围内占用耕地建住宅减半征收。1992年8月，市政府首次调整建设用地收费项目及标准，收费项目包括耕地占用税、国有土地使用权出让金、减免公粮任务费、征地带人转统补偿费、农田水利设施费、城市综合设施配套费、土地使用费、征地管理费8项。

　　1994年2月，建设用地收费增加土地垦复基金，按山坡地每平方米2元、水田每平方米5元的标准征收。1996年7月，调整垦复基金的收费标准，城区内水田、旱地、菜地25元/平方米，鱼塘、园地12元/平方米，其他土地3元/平方米；镇（区）内水田、旱地、菜地15元/平方米，鱼塘、园地8元/平方米，其他土地1元/平方米。1998年1月1日，提高土地出让契税标准，按基准地价的3%计收；同年3月1日，合并土地使用权出让金、设施配套费和土地使用费为土地使用权出让金。

　　1999年1月1日实施新修改的《土地管理法》，增加收取建设用地土地有偿使用费，标准为28元/平方米；增加收取建设用地的耕地开垦费，标准为25元/平方米，不再收取土地垦复金；增加收取建设用地的征地管理费，按征地补偿总额的2.1%计收。2001年12月31日，调整耕地开垦费标准为20元/平方米。2003年1月14日，将土地有偿使用费征收标准调整为32元/平方米。

1992年中山市建设用地各项收费标准表