根据省委政策研究室《关于开展体制改革调研的通知》（粤研发电〔2009〕94号）的要求，我室抽调力量组成专门的调研小组，围绕中山市开展统筹城乡发展综合改革试点工作进行专题调研，现将有关情况综合报告如下：

    一、统筹城乡发展综合改革的主要做法

    一直以来，中山市委、市政府坚持以科学发展观统揽城乡发展全局，先后组织实施了经济社会协调发展、建设“三个适宜”新型城市等发展战略，为中山开展统筹城乡发展综合改革试点工作奠定了坚实的基础。去年12月31日，国务院正式出台了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》，确定了中山市作为统筹城乡发展综合改革的试点城市。中山市委、市政府紧紧把握这一重要的战略机遇，将推进改革试点工作作为引领中山新一轮大发展的关键切入点，迅速建立起统筹城乡发展综合改革的体制机制。今年3月，研究出台了《中共中山市委 中山市人民政府关于加快推进城乡一体化的意见》(中委〔2009〕2号)，着重从城乡规划建设、产业布局、公共服务、社会保障、社会管理等五方面，大力推进统筹城乡发展综合改革工作。
    （一）一体为基，严格实行规划建设一盘棋。建立城乡一体的规划体系，调整完善全市发展总体规划和土地利用规划，编制各层次的城乡规划和控制性详细规划，实现镇区控制性详细规划和村庄规划编制全覆盖。完善农村宅基地退出、流转补偿机制，引导农民集中居住，推进“三旧”改造，改善居住环境。加快“五横六纵九加密”干线路网建设，全面推进主干农路硬底化工程，构筑城乡一体化的多级公共交通线网。加快垃圾处理基地和污水处理厂及配套管网工程建设，创建广东第一个全国生态市。
    （二）协调为首，构建城乡经济统筹发展新格局。以“一区一圈四组团”为发展布局基础，分类引导产业发展。全力实施先进制造业和现代服务业双轮驱动战略，做强优势传统产业集群，做大高新技术产业集群，积极发展新产业集群，打造一批著名特色经济区域品牌，力取把中山建设成为珠江口西岸重要的制造业和服务业基地。着力发展现代农业示范区，引导现代农业规模化、产业化经营，努力培育和创建农业品牌，加快开展粤、港、澳、台两岸四地现代农业合作，建设两岸四地现代农业合作示范区。构建市、镇、村三级流转服务平台，完善鼓励土地流转的财政扶持机制，推进农业适度规模经营。
    （三）公平为重，努力实现城乡公共服务均等化。大力推动农村教育事业发展，推进振兴初中、中小学布局调整和学校优质化“三大工程”，实现城乡学校硬件设施无差别化，推进教师工资“两相当”工作，积极发展农村职业教育，率先基本实现教育现代化。提高农村医疗卫生服务水平，创新农村三级医疗卫生服务网络，形成“小病在社区、大病到医院、康复回社区”的分级医疗和双向转诊新格局，实现人人享有初级卫生保健服务的目标。完善财政对农村教育、卫生医疗专项转移支付制度，不断提高农村基层公共服务保障能力。
    （四）共享为准，建立健全城乡一体化保障体系。完善城乡社会保障体系，坚持把城乡居民共同享受发展成果作为城乡一体化发展的根本目的，加快实现城乡居民同等享受社会保障待遇。统一城镇最低生活保障水平，不断扩大农村低保覆盖面。积极实施农村劳动力再就业工程，进一步完善促进农村富余劳动力就业的社会责任体系，建立城乡劳动者就业失业调查制度，坚持实施政府购买农民技能培训成果制度，积极开发公益性岗位，解决就业困难家庭的就业问题。支持全民创业，完善全民创业培训体系，制定面向中小型创业企业的扶持政策，降低创业的政策门槛，打造全方位创业服务网络。
    （五）创新为矢，提升城乡服务管理一体化水平。推进行政管理体制改革，建立适应城乡一体化发展的行政管理体制。推进户籍制度配套改革，探索建立城乡统一的户籍管理体系，实行“中山市居民户口”一元化登记管理制度。实施流动人口积分制管理办法，努力做好流动人口基本公共服务，吸引更多人才投身于中山的经济社会发展。构建平安中山，推进警务、流动人口和出租屋管理、法律调解服务、安全生产、视频和技术防范、劳动和社会保障等“六进社区”，创建城乡“大平安”格局。建立适应城市管理的体制，深化农村股份合作制改革，大力推进村级统一核算改革，鼓励有条件的镇区加快“村改居”工作。

    二、统筹城乡发展综合改革的初步成效

    中山成为全国统筹城乡发展综合改革试点近一年来，城乡一体化工作取得了显著的成效。今年1～9月，全市实现生产总值1099亿元，增长8.8%，规模以上工业总产值2926亿元，增长12.7%，一般预算收入87.6亿元，增长12%，城乡居民收入之比为1.8：1，城镇化率达到86.7%，初步实现城乡规划建设同城化、产业布局同步化、公共服务同等化、社会保障同质化、社会管理同系化。
    （一）城乡规划建设不断优化，全面实现“三统一”。统筹城乡规划建设是实现城乡经济社会发展一体化的重要前提。中山市立足于城乡同城化规划建设，全面实现了“三统一”。一是统一了城乡土地利用规划。从上世纪1992年开始，中山市已将全市1800平方公里纳入了整体规划，实行统一调控管理和开发利用。二是统一了城乡发展规划。中山市实施“一区一圈四组团”发展战略，“一区”是火炬高技术产业开发区，“一圈”是以中心城区为核心“半小时经济圈”，“四组团”是将全市划分为西北部、东部、南部和中部四个组团发展，切实解决城乡发展不协调问题。三是统一了城乡基础设施建设。中山市切实采取有效措施，一揽子推进城乡基础设施建设，推进城市基础设施向农村延伸，城乡基础设施建设实现“三个100%”。第一是交通设施100%。全市100%的村通公路及实现乡村道路路面硬底化。第二是电信网络100%。全市100%的村实现通电、通邮、通宽带、通电话、通广播电视。第三是环境卫生100%。全市100%的镇实施集中供水，100%的村通自来水；100%的镇区建污水处理厂；100%的村实施垃圾集中处理，基础设施建设基本做到了城乡共建、城乡联网、城乡共用。
    （二）城乡产业布局日益合理，初步实现“三覆盖”。统筹城乡产业布局是实现城乡经济社会发展一体化的重要环节。中山立足于城乡产业同步发展，初步实现了“三覆盖”。一是产业覆盖城乡。积极培育镇、村产业聚集园区，以此为载体推动工业产业链条向农村延伸。目前全市已建成26个国家级产业基地和14个省级专业镇，6个现代农业示范园区和19个农业标准化示范区，基本形成了横跨全市和带动城乡共同发展的产业集群。二是资金覆盖城乡。中山着力引导资金向农业聚集，市政府规定村征地款的10%～40%用于村集体发展物业经济，每年安排专项资金扶持村集体经济发展，到今年年底全市行政村集体经济收入可望实现全部超100万元。三是要素覆盖城乡。中山着力引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村集聚，推动农村一二三产业协调发展，目前全市超过80%农村从业人员从事二三产业，农村居民收入78%以上来源于非农产业。
    （三）城乡公共服务日趋均等，稳步实现“三共享”。统筹城乡公共服务是实现城乡经济社会发展一体化的重要要求。中山市立足于城乡居民享有同等水平的公共服务，稳步实现了“三共享”。一是公共财政城乡共享。中山将城乡公益事业和基本公共服务纳入市、镇两级公共财政预算，将教科文卫及环保等事业经费向农村倾斜。中山财政用于城乡基本公共服务的支出比重从2003年的45.67%上升到2009年的59%，基本建立起城乡基本公共服务均等化的财力保障机制。二是教育文化服务城乡共享。2006年成功创建省教育强市，目前全部镇区成为省教育强镇，全市义务教育普及率均为100%，高中阶段教育毛入学率79.2%，高等教育毛入学率50.1%，达到发到国家标准。全市规划投资100亿元推进文化名城建设，实现镇镇建有图书馆和健身广场，村村建有农家书屋和健身园。三是公共卫生服务城乡共享。建立起市镇村三级公共卫生服务网络，拥有各类医疗卫生机构300多个，全部镇区成为国家或省级卫生镇，村村建有卫生站，基本实现“小病在家门、大病住医院、康复回社区”。
    （四）城乡社会保障逐步融合，基本实现“三并轨”。统筹城乡社会保障体系是实现城乡经济社会发展一体化的重要体现。中山市立足于城乡居民享有相同质量的社会保障，基本实现了“三并轨”。一是城乡居民社会保险逐步并轨。2006年起，中山实施城乡居民住院基本医疗保险和门诊基本医疗保险，缴费标准和保险待遇实现城乡并轨，目前，全市住院基本医疗保险实现全覆盖，门诊基本医疗保险参保率达80%，农民住院报销最高可达12万元，门诊报销额达80%；农村养老保险今年底实现基本全覆盖，并将农村基本养老保险与城镇职工基本养老保险相衔接，逐步实现城乡并轨。二是城乡社会救助稳步并轨。五保供养标准和城乡低保水平不断提高，并稳定推进城乡低保并轨，目前五保户人均供养标准达6819元/年，城镇低保户每月补助320元，农村280元。三是城乡劳动培训就业制度实现并轨。目前全市已建立了市、镇、村一体的就业服务网络，把就业服务向村、社区延伸；市镇两级每年安排3300多万元实施就业再就业培训；在全省率先推进“充分就业社区”创建工作，率先建立“大嫂工作坊”和“农村车间”。
    （五）城乡社会管理逐步趋同，率先实现“三突破”。统筹城乡社会管理是实现城乡经济社会发展一体化的重要保证。中山市立足于建立城乡同一体系的社会管理，率先实现了“三突破”。一是突破了农村管理体制。全面推进农村股份合作制、集体经济村级统一核算和“村改居”三大管理体制改革，目前全市已基本完成农村股份合作制改革，超过60％的村（居）实施了村级统一核算，90个行政村实行了“村改居”。二是突破了农民居住模式。以推进农村安居工程和新农村建设为契机，实施了农村居住小区建设，实行社区统一管理，让农民逐步向市民转变。目前全市已投入11.5亿元，规划农民居住小区25个，建筑面积近60万平方米，可解决4500多户农民进入小区居住。三是突破了治安防控格局。在全市范围内建设覆盖城乡的治安视频监控系统、镇区综治中心和村（居）综治站、警务室、法律服务室等，将农村社会治安纳入统一管理，覆盖城乡的社会治安管理体系基本建成，中山成为全省唯一获得全国社会治安综合治理优秀地市“长安杯”称号的城市。

    三、进一步推进统筹城乡发展综合改革的对策思路

    为科学驾驭统筹城乡发展综合改革的大局，准确把握城乡一体化不同阶段城乡各个方面的基本特征和动态变化规律，及时调整阶段性工作重点和出台对策措施，形成推进统筹城乡发展综合改革的长效机制，中山市委、市政府组织专题调研组，正在研究探索建立一套科学性、前瞻性、针对性和操作性较强的城乡一体化评价指标体系和实施方法，以推动城乡一体化进入科学发展的轨道。
    （一）研究制定城乡一体化评价指标体系。城乡一体化的最终目的是破解城乡二元结构，让农民享有城市居民一样的国民待遇、完整的合法权益和平等的发展机会，实现城乡协调发展和共同繁荣。专题调研组根据当前学术界对城乡一体化的普遍理解，在参考马克思主义城乡融合观点、亚洲城乡一体化发展Desakota模型、全面建设小康社会评价指标、社会主义新农村建设指标、基本实现现代化主要评价指标等研究成果的基础上，结合《规划纲要》和中山城乡一体化的实践经验及发展实际，按照客观性、系统性、可操作性、可比性等原则，选取一组既相互联系又相互独立并能量化的指标，初步构建了反映城乡发展水平和城乡关系发展程度两个维度的城乡一体化评价指标体系。
    该评价指标体系由三级共40多个指标组成。其中，一级指标是城乡一体化指数，二级指标涵盖城乡一体化五个核心内容包括规划建设、产业布局、公共服务、社会保障和服务管理等五方面的一体化指数。在三级指标的选择上，一方面选择了部分评价农村现代化发展水平的指标，包括城镇化率、人均GDP等主要指标，旨在通过对农村发展现状的评价，促进农村经济社会各个方面不断提高发展水平，逐步缩小城乡的发展差距。另一方面选取了部分反映城乡之间差距的指标，包括城镇居民人均可支配收入与农民纯收入之比、城乡基尼系数之比、城乡恩格尔系数之比等主要指标，从社会公平、收入水平、消费结构、生活环境等方面进行城乡差距评价，推进城乡之间的相互融合。为了使评价指标体系更加科学、合理、可行，调研组专门邀请了中国社会科学院、广东省委政策研究室等国家和省级单位的专家进行咨询论证，广泛吸收专家的真知灼见，并在专家意见的基础上对指标体系进一步补充完善，目前已起草了《中山市城乡一体化评价指标体系实施办法》（征求意见稿），正在广泛征求各方面的意见。
    （二）建立健全规范的跟踪评价机制。城乡一体化是一个长期的、复杂的系统工程，为了能及时评价我市统筹城乡发展综合改革的优势和不足，更好地推动城乡一体化健康快速发展，指标体系采用目标考核法对城乡一体化进行测评。
    一是明确发展目标。在目标确定上，主要根据基本实现现代化目标、全面建设小康社会目标、《规划纲要》和中委〔2009〕2号文精神，明确了中山力争到2012年实现人均地区生产总值8万元，农民人均纯收入力争1.5万元，城乡居民人均收入差距逐步缩小，平均期望寿命达到79岁以上，城镇化率88%以上，统筹城乡发展的体制机制基本建立。到2020年实现人均地区生产总值13.5万元，农民人均纯收入3万元，城乡差别基本消除，公共基础设施一体化，城乡社会保障同一化，基本公共服务同质化，城乡社会管理同系化，城镇化率90%以上。整个评价体系的三级指标也在两个主要阶段2012年和2020年作了具体的量化。
    二是规范评价程序。第一是确定指标权重。指标权重主要采用德尔菲法（Delphi Method），通过中国社科院等专家学者和中山市直部门有关领导，对各个层级的指标进行重要性评价，确定每个指标的权重。第二是统一计分方法。指标计分采用百分制和加权平均法，满分为100分。一级指标和二级指标得分分别通过下一级指标加权平均计算得出。第三是统一评价标准。根据经济社会发展状态，将城乡一体化进程分为四个阶段：酝酿准备阶段，城乡一体化指数得分在60分以下。这一阶段城市化发展水平较低，城乡之间差距较大，城市与农村处于分离。起步提升阶段，城乡一体化指数得分在60～75分之间。当城乡一体化指数超过60分时，可以初步认定已经迈进了城乡一体化的门槛，开始由城乡分离走向城乡融合。基本实现阶段，城乡一体化指数得分在75～90分之间。这一阶段农村发展水平较快，与城市的差距逐步缩小，城乡之间矛盾逐渐减少，城市与农村融合程度增强；城乡融合阶段，城乡一体化发展指数得分在90分以上。这一阶段城市与农村实现协调发展，高度融合。
    三是健全反馈机制。今后每年的第一季度，市直有关部门根据每项指标上年度的实际发展水平，对照两个阶段的发展目标，计算出各个指标对应两个阶段的目标实现程度得分，通过加权平均逐级计算出各级指标得分，作出城乡一体化发展阶段性评价，并将有关评价结果及时反馈给相关职能部门，查找各个指标实际与预定目标之间的距离，客观分析差距的原因，及时调整工作方法，制定致力于缩小乃至消除差距的政策措施，争取早日实现或超越发展目标，以此推动城乡一体化的更快发展。
    （三）树立试点示范区。为确保统筹城乡发展综合改革试点工作有例可鉴，中山市委、市政府决定在全市范围选定几个城乡一体化工作做得比较好的镇区开展示范区建设工作。有关部门现正组织全市24个镇区申报专题材料，经过分析研究，初步选定了小榄等几个镇区作为全市统筹城乡发展综合改革试点示范区。通过示范区的先行先试，积极探索中山当前及今后一个时期推进城乡一体化的新途径及新措施，不断积累总结经验，辐射带动周边镇区，在全市发挥榜样和示范作用。强化对各示范区进行城乡一体化发展情况的评估，不断修改完善城乡一体化评价指标体系，改进和创新工作措施，推动全市统筹城乡发展综合改革工作沿着科学发展的轨道前进。

    （市委政策研究室）