一、充分认识加快小城镇发展的重大意义
　　所谓城市化，就是社会生产力变革所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式改变的过程，是指一个由传统落后的乡村社会向近现代先进的城市社会转变的自然历史过程。城市化是工业化的的必然结果，是现代化的一个重要标志。城市化水平的高低，在一定程度上反映出一个国家的现代化水平。我国有广大农村和占总人口70%的农民，目前城市化水平还未达到30%，推进城市化进程发展小城镇成为一条必由之路。
　　改革开放以来，党中央国务院一直很重视小城镇的发展。最近又制定了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，这是第一次以中共中央、国务院的名义制定的推动小城镇发展的指导性文件。广东省委、省政府近期也出台了《关于加快城乡建设，推进城市化进程的若干意见》。为什么中央和地方最近这样强调加快小城镇发展？总的来说，这是我国经济社会发展的客观需要，是由现阶段我国的城市化水平严重滞后于工业化水平所决定的。
　　从广东来看，改革开放让广东的工业化走在全国前列，也造就了南中国土地上一片现代的城市文明。在进入新的发展时期之际，人们在对比中发现，1999年全省第二产业增加值占国内生产总值的50%，而城镇人口比重仅为31.2%，广东现有的城镇人口比重与国际上通用标准相差10至20个百分点。城市化水平严重滞后于工业化水平，加快城市化进程是摆在我们面前的一项重要任务。
　　从中国的国情出发，加快小城镇发展是推进城市化进程的战略措施。正如党的十五届三中全会指出的：发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略。具体说来，加快小城镇建设，推进城市化对实现社会主义现代化具有以下六个方面的重要意义：
　　1.有利于转移农村富余劳动力，避免向大城市盲目流动；
　　2.有利于促进农业的集约化经营，提高农业的效益，实现农业和农村现代化；
　　3.有利于乡村企业向小城镇集中，发挥基础设施、资源和技术的优势，加强集中治理污染；
　　4.有利于发挥小城镇的集聚效应，发展第三产业，解决就业问题；
　　5.有利于培育和发展农村市场，扩大内需，推动国民经济更快增长；
　　6.有利于改善城乡的生活质量，提高广大群众的文明素质，促进城乡精神文明的建设。
　　我们要从实现跨世纪战略目标的高度，充分认识发展小城镇对形成农村新的经济增长点，实现农村现代化和扩大内需、推动国民经济持续稳定增长的重要作用，从而把发展小城镇作为农村经济和社会发展的一个大战略来抓。
　　国家民政部部长多吉才让在《了望》周刊（2000年第32期）撰文透露，未来20年，中国每年将有1200万农村人口转移到城镇地区，今后一个时期年均设市高达20个之多。这为中国城市化进程勾划出了一个令人振奋的量化框架。可以预料，一个加快小城镇发展的热潮将出现，中国城市化进程的步伐将会加快。

　　二、中山小城镇发展的现状
　　（一）基本特点
　　改革开放以来，中山的城乡建设取得了瞩目的成就，城乡面貌发生了深刻的变化。目前出现了中心城区不断扩展，城镇建设功能日趋完善，中心城区和城镇的综合实力显著增强，经济和建设全面发展的良好态势。呈现出以下特点：
　　1.城镇发展速度快。自改革开放至现在，中山的城镇数量由原来的3个发展到19个，其中拥有5万以上人口的镇11个、全国先进镇1个、省综合改革试点镇1个。全部建制镇的建设初具规模，都通过了“岭南杯”近期目标达标验收。
　　2.各级领导重视规划的龙头作用。目前全市已全面完成了镇总体规划的修编工作，部分中心村的规划编制工作正在进行。规划先行，保证了中山市村镇建设按规划进行。
　　3．基础设施建设和社会事业发展较快。全市镇村显著加强交通、能源、通信等基础设施建设。目前各镇自来水普及率平均达90%以上，燃气普及率平均达93%，电话普及率平均达24%。1999年用于建设的投资达22.58亿元，全市共有镇区医院21间，各类学校370所，各类学生近21万人。
　　4.工业化程度较高，城镇的综合实力显著增强。村镇企业从无到有，从小到大，目前全市共有村镇企业2.6万多家，吸纳劳动力40.3万，解决了大量农村富余劳动力。社会生产力快速增长，村镇经济总量大幅增加，企业产值占全市工业总产值近70%，镇区所实现的GDP占全市总量的70%以上。从全市19个镇来看，1999年完成工农业总产值395亿元，其中工业产值369亿元，占了93.4%。工业化程度高为城市化发展奠定了良好的基础。
　　5.农民生活水平显著提高。1999年中山市农民人均年收入超过了4500元，19个镇的居民储蓄总额达190亿元，人均存款18904元，表明中山市农村居民的经济实力比较雄厚，为实现的过上现代化城镇生活目标奠定物质基础。
　　6.城市化水平有一定提高，创建文明城市为全省提供了经验。根据1999年末城镇人口的统计和有关部门的测算，中山目前的城市化水平约为48%，高出全省平均水平16个百分点。同时，中山把推进城市化进程纳入创建文明城市的活动中，坚持“两个文明”一起抓。全市群众性的创建文明单位、文明村、文明户活动蓬勃开展，广大干部、群众的素质进一步提高，城乡环境和社会风气进一步优化。广东省委、省政府充分肯定了中山这一经验，并在全省组织学习推广。
　　（二）存在的主要问题
　　从总体上看，目前中山的城市化水平仍然落后于工业化水平。1999年，中山的第二产业增加值占全市的国内生产总值的52.4%,约高出城市化水平4～5个百分点。在发展小城镇，推进城市化进程中，主要存在着以下问题：
　　1.城乡体系结构不够合理，城镇发展差异较大。目前，中山的城镇数量多、规模小，其中3万人口以下的镇占了4个，而城镇中城区人口（指非农业人口）超过万人的只有4个。各镇经济发展速度悬殊，城市化发展的地区差异较大。
　　2.城镇基础设施建设投资分散，发展的机制不健全。由于城镇量多分散，村镇各自为政发展，投资形不成规模，虽然1992年以来各镇都投入了不少建设资金，也取得了一定成效，但从总体来看，部分城镇的面貌改变还不大。这些城镇人口规模过小，经济总量提高不快，形不成规模效益，投资难以得到应有的回报。同时，城镇发展的机制不健全，在城镇建设的某些方面还缺乏有效的引导和控制。如在土地使用管理上，还存在着土地未批先用、违法用地以及建设用地闲置等情况。
　　3.制约了第三产业的发展。按照城市化发展的一般规律，在工业化带动城市化之后，城镇第三产业将成为推动城市化发展的后续动力。但是，由于中山目前部分城镇规模不大，人气不旺，直接制约了第三产业的发展；第三产业发展缓慢反过来又降低了城镇的生活质量和吸引力，影响了农民迁入城镇的积极性。
　　4.城镇环境问题日渐突出，由于城镇量多分散，行政分割，形成了基础设施重复建设，企业用地布局分散，环境污染问题日渐突出，比如近年来镇区的生活污水处理、垃圾处理问题尚未引起管理者足的够重视等。

　　三、加快小城镇发展的对策建议
　　为贯彻落实中央、省委有关促进小城镇健康发展的指示，结合中山的实际情况，提出以下加快小城镇发展的建议：
　　1.积极探索城市化与工业化互动互利、协调发展的路子。
　　工业化和城市化是经济社会发展过程中密切相连的两个方面。一方面，工业化为城市化提供物质技术基础，促进城市化起步和发展；另一方面，城市化为工业化提供良好环境，推动工业化和现代化发展。实践证明，产业旺，城镇兴。只要有优势产业的支撑，城镇建设才有强大的物质基础，才能为已聚集的人口创造更多的就业机会。各镇区的发展应结合自身产业、地理等优势，寻找适当的经济定位，参与区域和产业分工，根据自己的发展条件确定主要产业发展方向。目前小榄、古镇、沙溪、大涌等镇发展特色经济，在市场竞争中已经显示出强大的生命力。我们要认真总结推广他们的经验，加强培育优势产业、特色经济，坚持以产业支撑和以经济兴镇，走出一条城市化与工业化互动互利、协调发展的路子来。
　　2.城镇建设要实行由“均衡发展”向“重点建设”的转变，突出地抓好中心镇的建设。
　　各镇之间经济发展不平衡，条件差异较大，城镇建设不能“齐步走”、“一刀切”，必须突出重点，保证重点。最近，省委省政府已经在全省城乡工作会议上提出了在未来10年内建成300个中心镇的任务。
　　中心镇是依据区位优势、产业优势和规模优势建立的，一定地域范围的政治、经济和文化的中心，其建设的人口目标是5～10万人的规模。江苏、浙江两省均在一年多以前就确立了建设中心镇的思路。他们的经验证明，抓好中心镇的建设有三个有利：一是有利于发挥其区域优势和经济优势，增强其辐射功能和对生产要素的集聚作用；二是有利于使有限的投入更快地形成生产力，更多地吸纳农村剩余劳动力，加快第二、三产业发展；三是有利于避免重复建设、盲目建设，改变城镇布局分散、规模偏小和城镇功能不完善的状况，提高人们的生产和生活环境质量，增强对农民的吸纳能力。
　　根据省委的要求和江、浙两省的经验，中山市的城镇建设要由“均衡发展”转向“重点建设”，应结合行政区域的合理调整，规划确定好几个重点发展的中心镇，并在政策和资金上给予支持，加快中心镇的建设，使中心镇在“十五”期间的产业结构调整中真正成为产业转移的重点，成为中山市新时期新的经济增长点，并通过中心镇的辐射功能带动周围一般建制镇的发展。
　　3.加大改革力度，推进城市化进程。
　　各地加快小城镇建设的成功经验证明，要加快城乡建设，实现“农民向小城镇集中、耕地向规模经营者集中、工业向园区集中”，推进城市化进程，必须积极推进户籍管理制度、土地使用制度和投融资体制的改革。
　　改革户籍管理制度。现行的户籍制度是从计划经济体制沿袭下来的，与市场经济和城市化的发展不相适应，不利于农村富余劳动力的转移，也制约了国内需求的增长。建议实行以固定住所和稳定收入为依据的落户标准，取消对农民进城镇的限制，逐步允许人口自由流动，实行城乡一体化管理。实行有利于促进农民进城的政策，切实解决好农民进城入户后的就业、子女入学和社会保障等实际问题。
　　改革土地管理制度，引导要素集聚，正确处理好城市发展与合理用地、保护耕地的关系。一要优先安排中心镇的建设，引导和鼓励村镇工业向镇工业园集聚；二要积极盘活存量建设用地，鼓励通过旧城改造、撤村并点和土地整理等办法解决建设用地；三要允许土地使用权合理流转，鼓励离土进城的农民把原来承包的土地使用权实行转包、租赁、入股或有偿转让，推进土地规模经营；四要严格控制分散建房的宅基地审批，鼓励农民按各村统一规划建房或进镇购房，将节约的宅基地用作城镇建设用地。
　　改革投融资体制，推进城镇建设的市场化运作，鼓励和吸引企业、个人和外商以各种方式参与城镇基础设施的投资、建设和经营，多元化地投资城镇的市政、教育、文化、卫生等公用事业，逐步走出一条在政府引导下主要依靠社会资金建设小城镇的路子。（中山市建委 叶富强 ，中共中山市委政策研究室 邓中生）

2000年8月28日