中山市作为全国农村集体产权制度改革试点单位，2002年全面推行农村股份合作制、村级统一核算等制度改革，探索符合本地实际的农村集体资金、资源和资产“三资”管理模式，以新的理念和思路破解发展难题，推动农村集体经济持续健康发展。

一、改革背景

  2002—2006年，中山全面推行以“股权固化”为核心的农村股份合作制改革，组建股份合作经济组织，对农民承包土地和集体经营性资产进行清产核资、作价入股，划定时间节点确认股东资格，按照“生不增，死不减”的原则，将股份量化到人、实行按股分配，赋予集体组织成员长期稳定的集体资产收益权。2007年起，中山市开展村（社区）一级核算改革工作，多措并举促使村（社区）、组两级核算向村（社区）一级核算改革工作。十八届三中全会以来，中山探索农村股份合作制股权继承和流转改革，为解决基层问题和历史欠账，巩固农村社会管理的根基奠定良好基础。

二、改革措施

（一）高位推进改革“一盘棋”

  推进改革。在市一级成立由市委书记任组长的农村集体产权制度改革工作领导小组，在镇一级成立由“一把手”任组长的改革工作领导小组，在村（社区）设立村（社区）党支部委员会、村（居）民委员会（简称“两委”）班子为成员的改革工作组，建立党政主要领导亲自部署、分管领导一线指挥，有关部门协同推进的工作机制。将农村集体产权制度改革工作纳入年底对镇区实绩考核内容和村“两委”干部实绩考核内容，压实主体责任，推进改革落实。

  加强改革政策指引。贯彻落实中央改革顶层设计，针对中山市改革面临的困难和瓶颈问题，细化市级改革方案，制订《中山市农村集体产权制度改革试点工作实施方案》，并就集体成员认定、探索集体资产股份权能、发展集体经济等改革重点内容，制定《关于进一步推行和完善我市农村股份合作制改革的指导意见》《依法处理农村股份纠纷的程序指引》《加强农村股份合作制股权继承和流转管理的指导意见》等系列配套政策文件。通过建立健全改革政策体系，完善内部管理机制、健全收益分配制度、规范继承流转行为、化解矛盾纠纷等方面工作。

（二）着力解决产权归属“老大难”

  推进农村承包地确权颁证。以解决好股权与承包经营权的有效衔接为切入点，因地制宜探索“确份额确地到户”的确权模式，通过明确每股对应承包地面积，将承包经营权落实到户；在维护农民土地承包权益的基础上，丰富原有股权权能，破解农村股份制改革地区确权难问题。

  抓好农村集体经济组织成员认定管理。在维持现有股权的基础上，探索建立集体成员增加和退出机制，以股权继承、流转或分享户内股权等方式，作为家庭新增集体成员获取股权的途径。至2019年底，全市确认集体成员97.45万人，建立村、组两级集体成员名单台账2215个，录入管理系统进行动态管理的88.6万人。

  深化完善农村股份合作制改革。推动股权继承和流转的规范管理，2014年制定《关于加强农村股份合作制股权继承和流转管理的指导意见》，依法保障股东对集体资产股权的占有、收益、继承和有偿退出等权能，至2019年底，全市有17个镇区制定具体操作指引，办理股权继承5783人次，发放股权证书71.31万本。探索集体资产股权抵押、担保贷款的有效实现形式，与中山农村商业银行股份有限公司进行战略合作，创新增加各类惠农贷款业务，向全市农村集体经济组织成员等发放“村居贷”1300笔，累计贷款金额超2亿元。

  借力借势化解矛盾纠纷。结合产权制度改革与土地确权、扫黑除恶等工作，在集体成员认定等环节集中化解历史遗留问题，其中，板芙镇结合土地确权工作，2017年依法依规解决1653名出嫁女及其子女的股权分配问题。至2019年底，全市累计调处各类农村股权纠纷116件。

（三）打好资产管理“组合拳”

  全面开展农村集体资产清产核资。2018年制订《中山市全面开展农村集体资产清产核资工作的实施方案》，在24个镇区成立清产核资工作机构。2018年9月底，全市238个有集体经济的村（社区）完成清产核资工作，共核实全市农村集体资产总额419.4亿元，其中集体经营性资产336.46亿元，核实集体土地面积78800公顷，建立完善村、组两级资产台账3093个。

  优化集体资产结构。采取“弱化资产、强化分配”“保留差异”“削高抬低”“赎买组级资产”“评估变现组级资产”等方式实行村级统一核算改革。在全面清算家底的基础上，试点“统一赎买，分期支付，合理撤并”，推进农村集体经济村、组两级核算向村级统一核算过渡，理顺村、组两级集体产权关系。至2019年底，全市村一级集体资产总额358.43亿元，比改革前增长166%。

  搭建集体资产监管交易平台。2000年起，先后建立村务财务公开、集体经济电算化管理、会计“委派”和“代理”制等系列农村集体“三资”管理制度，强化市对镇、镇对村、村对组的监管机制。按照“一个平台、一套系统、一级交易、一级监管、一级成果运用”的“五个一”思路，搭建农村集体资产监管交易平台，规范集体资产监管和交易行为，从源头上堵塞农村“三资”管理漏洞。

（四）创新经济效益“加速器”

  推动土地经营权规范流转。至2019年底，通过土地股份合作、“反承包”等方式，推动全市土地实现流转率超95%，促进农业适度规模经营，形成水产、花木、特色小水果等规模经营面积近30000公顷，规模经营户5000户。

  推动“物业经济”转型升级。2007年探索利用工商资本和社会资金“建设、经营、转让”基础设施项目，打造特色专业产业平台，通过合作、入股、租赁等方式发展优质物业型、服务型经济，提高集体资产经营效益。其中，中山市东区新村股份合作经济联合社利用软件科技园等产业集聚优势，引入社会资金对原工业楼升级改造整体打包出租，2018年租金年收入350万元，比2017年翻一番。

  强化集体经济组织作用。2018年制定《关于推进村改居社区“政经分开”改革的指导意见》《中山市农村集体经济组织选举工作的指导意见》，指导有条件的社区推进“政经分开”改革，在强化基层党组织领导核心的基础上，逐步推动选民资格、组织职能、干部管理、决策议事和账目资产“五个分开”。至2019年底，全市有42个社区完成改革，占全市127个村改居社区的33%，改革后，镇（区）一级财政承担原由42个社区集体经济组织承担的公共服务开支超1亿元，减轻村级集体经济负担，强化发展集体经济的功能作用，促进社区公共服务共融共享。

三、改革成效

（一）确立农村集体经济股份制的发展模式

  在实行股份制改革的区域逐步实现集体经济组织主体由“农民”向“股东”身份的转换，赋予农民占有权和收益权，完成农村集体经济股份制改革。深化农村股份合作制改革，保障农民集体资产股份权益。至2019年底，全市颁发证书17.7万户，颁证率95.2%。

（二）实现农村集体资产的保值增值目标

  通过搭建联网的集体资产监管平台，规范农村集体经济运营，推动资产、资源交易公开、公平和公正，促进集体经济收益最大化。2014年，全市建有镇级资产管理平台24个，村级交易工作站289个，覆盖率和联网率均为100%，通过平台累计完成集体资产交易1.44万宗，涉及合同成交金额219.68亿元，比合同标的底价平均溢价8%以上。

（三）积累农村集体经济转型升级的有效经验

  因地制宜推动农村经济转型升级。至2019年底，全市休闲农业占地面积近2000公顷，亩产较传统农业提高30%以上；培育省级休闲农业与乡村旅游示范镇4个、示范点16个，以及省级AAA级农业公园3座、国家AAA级休闲农业景区1个、国家级美丽乡村1个，年接待游客超385万人次、经营收入逾2亿元。2019年全市村级集体经营性收入40.17亿元，村均为1687万元。

（市委全面深化改革委员会办公室、市农业农村局）